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改革部署让位于风险防控,中央经济工作调焦

时间:2018-01-02  浏览次数:166  编辑:dede58.com

继中共十八届三中全会制定新一轮改革战略,提出60项改革任务之后,2013年12月10日13日,中央召开经济工作会议。出人意料的是,就在公众热切期盼各项改革的推进顺序和实施路径时,这次会议并未对上述60项改革任务做出具体安排,而是强调稳扎稳打,将对宏观经济的风险防控放在了突出位置——在其提出的2014年经济工作六大任务中,就包括粮食安全、就业压力以及地方债务等多项风险防控措施。

首要任务:粮食安全

“切实保障国家粮食安全”列在2014年主要经济任务的第一位,在粮食生产“十连增”的大背景下,确实有点出乎外界的预料。

根据国家统计局的数据,粮食产量自2004年以来实现了“十连增”,2013年的粮食产量达到60193.5万吨,比上年增长2.1%。

目前可以说是粮食供应形势最好的时期之一。国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示,从粮食库存消费比看,有的品种如小麦已达到60%70%,一般的品种在40%50%,而上要求的最低安全标准是17%18%。

但即便如此,最高决策层并未掉以轻心。习近平最近在山东考察时表示,“手中有粮,心中不慌”,保障粮食安全对来说是永恒的课题,任何时候都不能放松。他说,“历史经验告诉我们,一旦发生大饥荒,有钱也没用。解决13亿人吃饭问题,要坚持立足。”

中金公司研究员发现,在经济工作会议结束当晚的央广《全国联播》版本的公报中,没有提到“保障粮食安全难度加大,宏观债务水平持续上升”。显然,这两点是后来特意加上去的,应引起全重视。

中央高层近来频提粮食安全,不仅仅是因为粮食安全在整个宏观经济中的基础性作用,还因为当前粮食生产中存在一些隐忧。一方面,粮食产量的持续增产主要是依靠种植作物之间的互换(即将产量较低的大豆换成产量较高的玉米、水稻等),粮食单产提升的速度并不快,大米、面粉等主粮95%以上的自给率,系以牺牲其他粮食作物的产量为代价。数据显示,2012年,大豆进口达5838万吨,进口额350亿美元,对外依存度超过80%。

另一方面,粮食“十连增”的背后,是以巨大的生态破坏和资源消耗为代价,难以为继。以黑龙江、吉林和内蒙古等粮食主产地为例,其粮食产量在全国粮食总量中的占比逐年提升,一个重要原因是扩大农作物播种面积,甚至超出耕地面积,大片有利于生态调节的湿地、荒地都被过度开垦。

更为重要的是,随着未来城镇化的进一步发展,粮食的需求量将大幅提升。国务院发展研究中心课题组调查显示,2013年进城就业的农民工年人均粮食需求比农村居民高119.14公斤,比城镇居民高51.04公斤。一个农民从农村融入城市,其粮食消费要增加20%。

考虑到食物消费结构仍在持续转变过程中,国务院发展研究中心副主任韩俊认为,未来1020年,粮食需求总量将会持续增长;与此同时,耕地减少势头不减,水资源短缺加剧,粮食增产形势不容乐观。

如何保障未来粮食安全,此次中央经济工作会议强调“以我为主、立足”的同时,还提出要“适度进口”,集中资源保重点。这表明高层已经认识到资源无法完全满足粮食需求,必须在全球化的框架内解决粮食安全问题。

会议公报明确提出,要依靠自己保口粮,集中资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。韩俊对此的解读是,将对口粮安全、谷物安全和粮食总体自给率订立不同的目标:核心目标是保口粮安全,大米和小麦自给率基本达到100%;谷物安全可作为基本目标,正常年份自给率保持在90%以上,非正常年份可以降低35个百分点;总体目标则是,长期使粮食总体自给率保持在80%以上。

控制地方债务风险

防控地方债务风险首次被列入年度经济工作的任务清单。会议公报提出,要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府性债务风险各项工作。

2008年四万亿刺激方案之后,地方债问题逐渐浮出水面。上一轮审计结果显示,2010年末全国地方政府性债务余额为107174.91亿元,整体风险可控。但到2013年6月,国家审计署公布36个地方本级政府性债务审计结果,2012年竟然有16个地区债务率超过100%,其中最高的达188.95%,加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%;另有14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,本级逾期债务率最高的为16.36%,显示出地方债局部风险较大。

2013年8月,审计署开始对从中央到乡镇全部五级政府负债进行新一轮审计摸底,重点包括政府直接举债、政府担保举债、政府承担偿债义务债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务四种类型。按照部署,这次审计8月1日启动,8月20日前汇总审计署,10月将审计报告递交国务院。

但最后的审计结果迟迟未能公布,外界猜测可能数额超出预期。9月初,财政部下设研究机构学者赵全厚公开质疑地方政府债务规模,估算可能达到18万亿20万亿元;渣打银行估计这轮审计过后,地方政府性债务规模可能达到21.9万亿24.4万亿元,占GDP的38%42%;《经济观察报》转引审计署某高级官员的话说,预计地方政府性债务规模可能达到22万亿元。

此次经济工作会将地方债务风险列为第三任务,中金公司分析认为,说明其性质和情节均较为严重。按照财政部科研所所长贾康的判断,地方债最大的风险在于其不透明不公开。由于《预算法》禁止地方政府举债,地方债多数通过融资平台乃至后来的BT、信托贷款等形式筹集资金,游离于各级人大、中央政府以及民众的视线之外。

会议公报提出“短期应对和长期制度建设并重”,要把“地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序”,并明确责任落实,要求“省区市政府对本地区地方政府性债务负责”。

所谓的短期应对,按照贾康的说法就是“开前门”,透明化,拓宽地方政府融资渠道,例如赋予地方市政债的举债权。由于《预算法》的限制,目前地方举债主要通过两种方式,除了中央财政代发地方债之外,还有地方融资平台发行的城投债。根据广发证券的统计,截至2013年11月末,1000家地方融资平台发行的城投债,存量高达2.4万亿元。

所谓全口径预算管理,是指政府的所有收支和支出都要纳入预算,意味着所有政府收支,包括债务水平必须经由各级人大审议并批准,同时严格地方举债程序,加强人大对政府财权,尤其是预算编制和实施的审查、监督和制衡。

中金公司的报告认为,从会议公报的行文来看,中央政府的态度是以“长期制度建设”换取短期利益输送,将以对地方债务兜底作为财税体制改革的对价,换取地方政府性债务“分门别类纳入全口径预算管理”的制度建设。这将是央地间一个复杂的博弈过程,可能导致中央政府尤其是财政部进一步扩权。

产能过剩凸显就业压力

此次中央经济工作会议提出“重点抓好高校毕业生就业和化解产能过剩中出现的下岗再就业工作”,把就业工作摆到突出位置,也让外界颇感意外。

近几年,2011年最新人口普查数据显示,55岁以上的老龄人口占比超过10%,未来10年这一比率还将以每年1%的速度快速上升;由于老龄化的加速以及出生率的稳定,与之对应的是劳动年龄人口占比的持续下降。

统计数据显示,2012年1559岁劳动年龄人口的绝对数首次出现下降,当年下降了345万。目前经济活动人口约在8亿左右,劳动参与率约为78%,考虑到人均收入的提升,未来劳动参与率仍会稳步下降。也就是说,随着人口红利的消失,新增劳动力人口规模的减小以及服务业的发展,就业压力已经大幅降低。

经济长期坚持“保八”思维,其背后的重要考量之一就是GDP增长与就业的关联。按照官方说法,在,一个GDP增长点大致对应100万个就业岗位,“保八”就是保证每年新增800万个就业岗位。但事实上,当前GDP增速已经下滑至近10年最低点,而就业形势依然稳定,全国就业市场的岗位供求比约为1.1:1,即1.1个工作岗位对应1名求职者,几乎完全颠覆了就业和经济增长挂钩的观念。

2013年10月25日,人力资源和保障部公布三季度就业数据,在GDP增长指标低于8%的情况下,19月全国城镇新增就业累计1066万人,不仅超过900万人的全年目标,而且年底总就业指标有望超过1200万人。

此次中央经济工作会议强调就业,主要是考虑到明年的大学生毕业生数量将达到最高点。根据教育部的统计数据,2014年高校毕业生数量将达727万,比2013年号称史上最多毕业生的699万还多出28万人。然而,大学生的就业难问题主要是教育结构和产业结构存在错配。比如,2011年经济金融与管理专业的毕业生数量达到了39.7万人,远远超过了工程与技术专业16.7万人的毕业生数量。而的产业结构现阶段仍以制造业为主,制造业对GDP的贡献率高达45%,估计每年提供就业岗位需求223万个,对就业的贡献率高达36.5%。

除了确保大学生就业,中央经济工作会强调就业压力,更多的是为化解产能过剩预留后手和缓冲地带。会议公报将“着力抓好化解产能过剩”列为2014年经济工作主要任务的第二项,要求“不折不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署”,且明确提及化解产能过剩中出现的下岗再就业问题。方正证券报告认为,从措辞的严厉来看,2014年去过剩产能的力度可能切实加大,一些周期性行业将面临一次真正的阵痛。

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